Remissvar gällande promemorian "Finansiering och riskdelning vid investeringar i nykärnkraft"
Sammanfattning
Från 100 % Förnybart vill vi understryka att även om promemorian ger svar på frågan hur nykärnkraft skulle kunna finansieras, svarar den inte på frågan om det är motiverat eller ens rimligt att subventionera ny kärnkraft.Vi vill också peka på tveksamma antaganden i promemorian kring effekterna av förslaget, och tydliggöra att analysen kring varför ny kärnkraft kräver subventioner är otillräcklig. Någon analys som lever upp till energieffektiviseringsdirektivets krav är heller inte genomförd.
Genomförs förslaget kommer intresset för investeringar i ny förnybar elproduktion att upphöra och befintlig kärnkraft sannolikt stängas av under långa tidsperioder, och kanske till och med efter hand avvecklas. Att lägga omfattande skattemedel på något som gör att befintlig elproduktion avvecklas och att marknadsintresset för att investera i ny förnybar elproduktion minskar radikalt, eller upphör helt, är samhällsekonomiskt oförsvarbart.
Vi vädjar därför till regeringen att inte följa promemorians förslag, utan istället teknikneutralt låta utreda hur det svenska elsystemet kan kompletteras för en ökad elanvändning med bibehållen leveranssäkerhet.
Frågan om det är rimligt att subventionera ny kärnkraft måste utredas innan beslut fattas om att inleda ansökningsförfarande
Utredningen svarar på den fråga som ställts - hur ny kärnkraft skulle kunna subventioneras. Men den första frågeställning som borde ha analyserats är vad det är för problem man hoppas att lösa genom att bygga fyra-fem nya reaktorer med en produktionskapacitet av 4000-6000 megawatt och till en kostnad för skattebetalarna på 400 miljarder kronor, när det samtidigt är möjligt att kombinera privata investeringar i förnybar elproduktion med energieffektiviseringar och energilagring, och därigenom uppnå samma effekt till en lägre kostnad och utan att skattebetalarna behöver stå för finansieringen. Genom att välja förnybara energislag erhålls dessutom en långsiktigt hållbar energiförsörjning, medan kärnkraften under alla förhållanden ären kortsiktig lösning.
Eftersom utredningen över huvud taget inte innefattar någon djupare analys om finansieringsförslaget alls är relevant, måste frågan om det är rimligt att subventionera ny kärnkraft utredas innan beslut fattas om att inleda ansökningsförfaranden. I promemorian påstås att det bedöms vara osäkert om regeringens mål för elsystemet "kan nås genom enbart en utbyggnad av vindkraft”. Men det ges ingen hänvisning till vem som gör en sådan bedömning eller varför det anses relevant med ett system med enbart en utbyggnad av vindkraft. Mer relevant vore att jämföra med system där flera olika former av förnybar elproduktion kombineras med olika former av lagring av energi, som till exempel batterier, vätgasproduktion och pumpkraft (dvs att pumpa upp vatten till vattenmagasin) samt flexibilitetstjänster.
Regeringens egen expertmyndighet, Energimyndigheten1, har visat att det är möjligt att få till ett energisystem som bygger på 100 procent förnybar elproduktion under 2040-talet. Studier från både Blekinge Tekniska Högskola och Chalmers2 visar dessutom att ett elsystem utan kärnkraft blir billigare än ett system där man tvingat in ny kärnkraft. Studien från BlekingeTekniska Högskola3 kvantifierar dessutom prisskillnaden till att det billigaste kärnkraftscenariot är 470 miljarder kronor dyrare än det dyraste förnybartscenariot.
Uppgiften för den politiska nivån borde inte vara att först välja teknik för utbyggd elproduktion, och sedan låta utreda hur den valda tekniken kan finansieras. Istället borde man från politiskt håll ställa sig frågan hur vi når klimatmålen med en tillräckligt snabb utbyggnad av ny fossilfri och robust elproduktion till lägsta möjliga kostnad.
Utöver att ett elsystem som inkluderar ny kärnkraft blir långt dyrare än ett elsystem utan ny kärnkraft tar det längre tid att bygga ut. Om utredningsförslaget genomförs riskerar omfattande resurser att bindas helt i onödan för så långtid att vare sig elektrifieringsmål eller klimatmål uppnås. Att inte ens utreda alternativ utan ny kärnkraft är därför oacceptabelt.
Energieffektiviseringsdirektivet måste efterlevas
EU:s energieffektiviseringsdirektiv4 har funnits sedan 2002, och de skärpningar som gjordes 2023 måste ha införts nationellt senast september 2025. Direktivet innehåller bland annat en "energieffektivitet först-princip", med krav på att genomföra en kostnadsnyttoanalys för att visa att elbehov inte kan lösas på annat sätt än med utbyggnad av ny elproduktion vid investeringar över 100 miljoner Euro. De investeringsnivåer som föreslås i utredningen överstiger mångdubbelt detta. Trots det har ingen sådan analys ännu gjorts, och måste därför göras innan beslut fattas om att inleda ansökningsförfaranden om ny kärnkraft.
Den potential som finns att genomföra energieffektiviseringar är mycket stor, och det är inte osannolikt att en analys visar att det är mer kostnadseffektivt att effektivisera bort i storleksordningen lika mycket elanvändning som utredningsförslaget syftar till att tillföra i form av ökad elproduktion. Att gå vidare med utbyggnaden i enligt med förslaget utan sådan analys strider tveklöst mot energieffektivitetsprincipen.
Utredningens analys kring varför det inte går att finansiera ny kärnkraft på marknadsmässiga grunder är otillräcklig
Trots att det inte finns några hinder idag mot att gå vidare med ansökan om att bygga ny kärnkraft tas inga sådana initiativ från näringslivet. Situationen är inte unik i Sverige, utan likartad globalt.
Utredningen ger delvis svar på varför det inte går att finansiera ny kärnkraft på marknadsmässiga grunder: konstruktionskostnaderna är höga och byggtiderna långa, och tidsförskjutningen mellan kostnader och intäkter därför mycket stor. Utredningen pekar också på andra orsaker till att intresset från näringslivet att finansiera nykärnkraft är obefintligt: stora konstruktionsrisker då ingen nyreaktor byggts i Sverige på 40 år, stor osäkerhet kring hur elpriset kommer att utvecklas och vilka intäkter som därigenom är möjliga, samt osäkerhet kring möjligheter att realisera framtida skalfördelar. Detta gör, enligt utredningen, att investerare kräver så höga riskpremier att det är omöjligt att investera i ny kärnkraft på kommersiella villkor.
Utredningen analyserar vidare kärnkraftens driftskostnader och landar i slutsatsen att för att klara både drifts- och kapitalkostnader skulle det krävas ett medelelpris på 120-220 öre/kWh för att göra det möjligt att finansiera ny kärnkraft på kommersiella villkor. Utredningen konstaterar vidare att det är osannolikt med så höga elpriser i Sverige framöver. Men däremot undervärderar utredningen att kärnkraftens akilleshäl är att den är oflexibel. Till skillnad mot vind- och vattenkraft, kan den inte snabbt stängas av eller sättas på i takt med att efterfrågan på el ändras.
När elproduktionen är större än efterfrågan, till exempel vid kraftiga vindar, kan effekten snabbt pareras i både vattenkraft och vindkraft. Det gör att vatten kan sparas i magasinen när elpriserna är så låga att det inte motiverar drift, och att vindkraften kan stängas av och onödigt slitage undvikas när elpriserna inte är tillräckliga för att finansiera underhåll. Kärnkraften har däremot inte den flexibiliteten, utan fortsätter att producera med hög effekt även när elpriserna är lägre än driftskostnaderna. Varje såld kWh blir då en förlustaffär, och det genomsnittliga elpris som behöver uppnås för att balansera dessa förluster blir högre än vad som uppskattats i utredningen. Denna problematik borde ha analyserats djupare.
Subventionerad ränta kan leda till ineffektiva investeringar och bidragsfusk
Utredningens förslag om att subventionera räntan riskerar att leda till ineffektiva investeringar och att projekt genomförs trots att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt. Konstruktionen öppnar också upp för direkt missbruk - dvs att kapital används även för sådant som inte har direkt med kärnkraftsinvesteringen som sådan att göra. Varje bolag som står inför investeringar söker att kunna finansiera dessa så billigt som möjligt, så det är inte långsökt att man då bakar in även andra kostnader inom ramen för de subventionerade lån man kan få för kärnkraftsinvesteringar.
Påståendet att utredningsförslaget ger mindre volatilt elpris är felaktigt
Utredningen landar i förslaget att ny kärnkraft utöver subventionerad ränta ska kompenseras med upp till80 öre/såld kWh. Vid dagens genomsnittliga elpris på cirka 40 öre/kWh ska skattebetalarna alltså stå för hälften av betalningen till kärnkraftsbolaget. Hittills år 2024 har vi haft minuspriser på el 6 procent av tiden, så det är inte försumbara perioder elpriset är långt under genomsnittspriset. När elpriset ligger nära noll kommer skattebetalarna betala 80 öre/kWh för något som marknaden värderar till noll, enligt utredningsförslaget. Minst sedan år 2000 har elen endast under det extrema året 2022 i SE3 och SE4, och 2021 i SE4 faktiskt kostat mer än 80 öre/kWh i årsmedelpris. Alla andra tider skulle skattebetalaren ha betalat mellanskillnaden till producenten om det föreslagna systemet hade varit på plats.
Resultatet av en sådan ensidig subventionering av ett kraftslag blir att andra kraftslag konkurreras ut. Och i än högre grad så när det tillskott av ytterligare elproduktion som en utbyggnad av ny kärnkraft både leder och syftar till ger längre tider med lågt eller mycket lågt elpris, dvs närsol- och eller vindkraft producerar mycket, samtidigt som den subventionerade kärnkraftselen ska adderas till den totala produktionen.
I utredningen hävdas felaktigt att finansieringsförslaget skulle leda till ett mindre volatilt elpris -dvs ett stabilare elpris utan dagens stora skillnader mellan dalar och toppar i marknadspriset på el. De länder eller stater som idag har det mest volatila elpriset är inte länder med hög andel förnybar elproduktion, utan länder med hög andel fossil elproduktion, som Australien (kol), Texas (naturgas), Filippinerna(olja och kol) och Japan (kol). Men även förnybar elproduktion gör att elpriserna kommer att variera mellan tider då det blåser mycket eller lite, eller solen ger mycket eller lite.
Mer kärnkraft ger i sig inte ett mer volatilt elpris. Men det utredningen helt missat är att sättet på vilket den nya kärnkraften ska finansieras, dvs med en garanterad ersättningsnivå/kWh, riskerar att göra det, då det slår ut marknadens prissignaler. Resultatet blir att den nya kärnkraften kommer att producera med full kapacitet oavsett produktionsmöjligheter i övrigt. När väderförhållandena är sådana att sol och vind producerar mycket kommer därför marknadspriserna att gå ännu snabbare mot noll än vad som är fallet med dagens energisystem, dvs med ett mer volatilt elpris som resultat.
Utredningsförslagetkonkurrerar ut billigare kraftslag
Under många av årets timmar räcker idag den förnybara elproduktionen helt för Sveriges elbehov. Dessa timmar är det ekonomiskt oförsvarbart att starta kraftslag som är dyrare, och elpriserna hålls därför låga. Men i ett energisystem där ett kraftslag gjorts helt okänsligt för marknadspriset genom att garanteras en fast intäkt per kWh kommer det kraftslaget att producera oavsett spotpris. Beroende på hur mycket ny kärnkraft som byggs kommer elöverskott - och extremt låga elpriser - uppstå allt oftare. Resultatet blir att produktionsslag som egentligen är billigare riskerar att konkurreras ut av den dyrare, men kraftigt subventionerade, nya kärnkraften.
Först att slås ut blir projekterade investeringar i annan ny elproduktion - dvs den potential som finns för mer vind- och solkraft. Det som därefter riskerar att hända är att befintlig kärnkraft kommer att stängas av, då den till skillnad mot den nya kärnkraften inte har en garanterad ersättningsnivå. Trots låga driftskostnader kan till sist inte heller vindkraften drivas vidare, om inte tiderna med rimliga elpriser är tillräckliga för att kompensera tiderna med extrem låga elpriser.
Utredningsförslaget hämmar elektrifieringen
Redan idag är skatten på el hämmande för elektrifieringen. Sedan årsskiftet beskattas exempelvis el högre per energienhet än diesel, vilket inte bidrar till enomställning från en fossildriven bilpark till en eldriven. Elskatten är idag 42,8 öre/kWh, vilket inklusive moms ger en totalskatt på 53,5 öre/kWh. Utredningen föreslår att den garanterade prisersättningen till ny kärnkraft ska finansieras med ytterligare höjd elskatt om ca 2 öre, dvs inklusive moms ge en total skatt på56 öre/kWh. Men att just elanvändare ska finansiera den riktade subventionen till ny kärnkraft är inte optimalt. Om ett syfte med att få till stånd ny kärnkraft vore att ge ökat utrymme för en omställning från fossil energi inom transport- och industrisektor är det ologiskt att samtidigt lägga en höjd skatt som ger minskat incitament för en sådan omställning.
I och med att en effekt av finansieringsförslaget blir fler tider med låga elpriser kommer en sekundär effekt av förslaget dessutom att vara fler tider med maximal subventioneringsnivå. Det innebär att de timmar som skulle vara de billigaste för elkonsumenterna i en marknadsekonomi, blir de som måste subventioneras mest i det planekonomiska system som föreslås. Och med många timmar med höga subventionsnivåer riskerar en skattehöjning på 2 öre/kWh inte räcka, utan behov av ytterligare skattehöjningar uppstå, vilket hämmar elektrifieringen ytterligare. Det ger en negativ spiral: minskat elbehov ger mer tid med elöverskott - > ger fler tider med lågt spotpris - > ger fler tider med hög subventioneringsnivå - > ger behov av höjd elskatt - > ger mindre incitament till elektrifiering - > ger minskat elbehov.
Alternativ finns
Den förnybara elproduktionen har mycket låga driftskostnader, och de elsystemanalyser som gjorts visar att Sverige kan ha ett elsystem med 100 procent förnybar elproduktion. Detta tack vare god tillgång till vattenkraft och storpotential att bygga ut både vind- och solkraft, kraftslag som dessutom kompletterar varandra väl: solen ger mest på den ljusa tiden av året, vindkraften mest på vintern.
En direkt konsekvens av utredningsförslaget - ja, blotta förslaget - är att intresset för investeringar i ny förnybar elproduktion minskar. Om förslaget genomförs kommer det helt slå sönder förutsättningarna för att få in mer förnybar elproduktion i Sveriges energisystem, med onödigt dyr elproduktion som följd.
Vad värre är, är att ett mindre effektivt elsystem inte bara byggs här och nu, utan blir en fälla som är omöjlig att ta sig ur under överskådlig tid, med de 40 år ånga avtal mellan staten och kärnkraftsbolagen som föreslås. Om förslaget genomförs kommer vi därför ha dyrare el än vad den behövt vara under många decennier framöver.
Eftersom både förnybar vindkraft, solceller och energilagring faller i kostnad, kommer Sveriges idag gynnsamma konkurrenssituation gentemot andra länders elsystem att påverkas negativt. Med högre elskatt i Sverige och lägre elpriser i andra delar av världen, där man istället väljer att öka andelen förnybar elproduktion, blir vi inte längre ett land till vilket elintensiv verksamhet söker sig, utan ett land elintensiv verksamhet söker sig bort ifrån. Det driver ytterligare på den negativa spiral som skildrats ovan.
Mot utredningsförslaget ska ställas möjligheten att bygga ett energisystem helt baserat på förnybar elproduktion i kombination med utbyggd energilagring. Ett sådant system är inte bara billigare, utan kan också komma på plats långt innan dess att ens en första ny kärnreaktor står färdig.
Detta remissvar ha utarbetats och antagits av styrelsen för 100% Förnybart5.
1https://www.energimyndigheten.se/nyhetsarkiv/2019/sa-kan-100-procent-fornybar-elproduktion-se-ut/
2https://www.chalmers.se/aktuellt/nyheter/framtidens-elsystem-med-och-utan-ny-karnkraft/
3https://bth.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A1831365&dswid=340
4https://eneff.se/kunskapsdatabas/energy-efficiency-directive/?_gl=1*1bzom66*_up*MQ..*_ga*MjA4NTk1MDA1OS4xNjk0NDI4ODg5*_ga_NBGGHYTG8J*MTY5NDQyODg4OC4xLjEuMTY5NDQyODg5MC4wLjAuMA..
5 https://www.fornybart.org/
